Compartir

La necessitat d’una política industrial orientada

De tant en tant, es torna a parlar de la importància de la indústria i de la política industrial. Va passar després de la crisi de 2008 i està tornant a passar ara.

professor honorífic d'economia de la Universitat de Barcelona
14/09/2020

(Aquest article és el primer d’una sèrie que, sota el nom Debat sobre la necessària política industrial per a Catalunya publicaran diversos economistes entre les pàgines de :Sobiranies i les de Catarsi Magazin)

Redacció :Sobiranies.cat

1. De tant en tant, es torna a parlar de la indústria

De tant en tant, a Catalunya o a l’Estat espanyol o a la Unió Europea, es torna a parlar de la importància i la necessitat de la indústria manufacturera i, per tant de la política industrial. Va passar després de la crisi de 2008 i està tornant a passar ara amb la crisi provocada per la pandèmia que, en el cas de Catalunya, s’ha focalitzat molt en el cas de Nissan i de les seves empreses subcontractades o proveïdores.

Hi ha països que han estat capaços de mantenir la seva indústria manufacturera: Alemanya i el Japó (…) alguns països escandinaus o del centre d’Europa, algunes regions italianes o Euzkadi.

Hi ha la creença que la indústria manufacturera ha tendit a disminuir a l’àmbit mundial mentre anava augmentant el sector serveis, tant en termes de PIB com de població ocupada. Això és cert en alguns països d’industrialització antiga, com ara el Regne Unit, França, els EUA, l’estat espanyol o Catalunya, per exemple. En canvi, hi ha d’altres països que han estat capaços de mantenir la seva indústria manufacturera: Alemanya i el Japó potser són els casos més coneguts però també ha estat el cas d’alguns països escandinaus o del centre d’Europa, algunes regions italianes o Euzkadi. I fins i tot hi ha alguns països -els que varen arribar més tard a la industrialització- que han vist com la seva indústria manufacturera tendia a augmentar, com per exemple la Xina, Corea del Sud o altres països asiàtics.

D’altra banda, el procés de desindustrialització (desmanufacturització) que s’ha produït a certs països, i a l’àmbit mundial, ha estat, en gran part, un procés d’externalització de certes activitats (serveis) que abans es realitzaven a l’interior/en el marc de les empreses manufactureres i que ara es fan al seu exterior: el transport, la neteja, el manteniment, la comptabilitat, el màrqueting, etcètera. Són el que s’han anomenat els serveis a la producció i/o els serveis a les empreses. De fet, en un estudi que es va fer des de la Direcció General d’Indústria (aleshores Secretaria d’Indústria i Empresa) a Catalunya el 2009, que després es va actualitzar amb una metodologia una mica diferent el 2015, es pot veure com si es consideren conjuntament la indústria manufacturera i els serveis a la producció (el que en aquell moment es va anomenar “nova indústria”) representaven el 2009 quasi el 57% del VAB i quasi el 53% dels ocupats totals, i l’any 2015, quasi el 60% de la població ocupada total i quasi el 70% del VAB total. Una part molt important, doncs, del total de l’activitat econòmica catalana.

On hi ha hagut un declivi de la manufactura, l’explicació més tradicional ha estat que és una conseqüència “natural” de les forces del mercat. Tanmateix, a darrera hi ha les decisions deliberades de diferents agents econòmics (empreses productives, inversors financers, sindicats) i influenciant-les hi ha els governs que amb les seves polítiques econòmiques, i particularment la seva política industrial

En els països a on hi ha hagut un declivi de la manufactura, l’explicació més tradicional ha estat que és una conseqüència “natural” de les forces del mercat i, per tant, no hi ha res que s’hi pugui fer. Tanmateix, darrere d’aquestes forces suposadament “naturals” del mercat hi ha les decisions deliberades de diferents agents econòmics (empreses productives, inversors financers, sindicats) i influenciant-les hi ha els governs que amb les seves polítiques econòmiques, i particularment la seva política industrial, estableixen els límits, el marc, en el que es mouen els mercats. Uns agents econòmics que, simultàniament, també intenten influir en les decisions i polítiques dels governs.

2. Què s’entén per política industrial?

Aquest és un tema molt controvertit i la prova més evident és que no hi ha una definició universalment acceptada de què és la política industrial. Literalment alguns consideren que totes aquelles actuacions o mesures, és a dir polítiques, que afecten la indústria són política industrial. Consideren, doncs, que la política d’infraestructures, la política educativa o la política fiscal, per exemple, formarien part, també, de la política industrial.

Molts dels que es dediquen a la política industrial consideren, però, que aquesta ha de ser “selectiva”, “sectorial”, orientada a la consecució d’uns objectius. Per tant, la política industrial, segons aquesta concepció, afavorirà deliberadament certs sectors (o fins i tot empreses) enfront de altres, independentment del que prevegin els mercats, normalment (però no únicament) per a millorar l’eficiència i promoure l’augment de la productivitat, tant de les empreses/sectors escollides/escollits com de l’economia en el seu conjunt.

Qualsevol elecció política (fins i tot no escollir), també en política industrial, té efectes discriminatoris que afavoreixen a alguns i perjudiquen d’altres. Per tant, seleccionar o orientar-se a aconseguir uns objectius és inevitable.

Però aquesta definició de la política industrial ha estat també controvertida perquè hi ha qui creu que la política industrial no ha de ser selectiva o sectorial (vertical se’n diu a l’acadèmia) sinó de caràcter general o funcional (horitzontal a l’acadèmia) enfocada en proporcionar els “béns públics” (educació, R+D, infraestructures) que beneficien a totes les empreses/sectors igualment però que no són proporcionats convenientment pel mercat i, en cap cas, no s’ha d’involucrar en “seleccionar els guanyadors” (“picking winners”).

El problema és que qualsevol elecció política (fins i tot no escollir), també en política industrial, té efectes discriminatoris que afavoreixen a alguns i perjudiquen d’altres. Per tant, seleccionar o orientar-se a aconseguir uns objectius és inevitable. En definitiva, del que es tracta, tenint en compte l’impossibilitat de fer una política no selectiva i orientada, és d’aconseguir la millor manera possible de fer la selecció i l’orientació a objectius, les quals evidentment seran diferents segons els sectors i els països.

3. La política industrial, més enllà del sector industrial

La política industrial no té per què afectar només a la indústria manufacturera sinó que pot incloure també actuacions que afectin els serveis a la producció o, fins i tot, a la producció en el sector de l’agricultura. Tanmateix, els que estem interessats en la política industrial selectiva/sectorial/orientada a objectius donem molta importància a la necessitat de promoure la indústria manufacturera, per diverses raons.

Primera, està àmpliament reconegut que, en les economies modernes, el sector manufacturer és la principal font de creixement de la productivitat a partir de la tecnologia. I això és així, bàsicament, perquè les manufactures són molt més receptives a les activitats productives que impliquen la mecanització o els processos químics que no pas els serveis o l’agricultura (molt condicionada pels fenòmens naturals).

Segona, molts economistes i historiadors econòmics afirmen que el sector manufacturer, especialment els subsectors de béns de capital, han sigut tradicionalment el “learning centre” del capitalisme en termes tecnològics, perquè gràcies a la seva habilitat per a produir inputs productius (màquines o productes químics) ha estat molt important en el creixement de la productivitat en altres sectors.

Tercera, el sector manufacturer ha estat també l’origen de les innovacions en l’organització de la producció en altres sectors, com per exemple en els restaurants de menjar ràpid (“fast food”), en les grans cadenes de venda al detall, en el transport i la logística o, fins i tot, en el sector agrari, per exemple amb el control per ordinador del menjar dels animals a les granges.

El sector manufacturer ha estat la principal causa de la demanda en d’altres indústries o sectors (finances, transport, enginyeries, disseny, consultoria, entre d’altres), la qualitat i capacitat d’exportació dels quals, per cert, difícilment es poden mantenir sense l’existència d’unes manufactures potents.

Quarta, el sector manufacturer ha estat la principal causa de la demanda d’activitats d’elevada productivitat en d’altres indústries o sectors, especialment en alguns serveis a la producció (finances, transport, enginyeries, disseny, consultoria, entre d’altres), la qualitat i capacitat d’exportació dels quals, per cert, difícilment es poden mantenir sense l’existència d’unes manufactures potents.

Cinquena, el productes del sector manufacturer, que produeix béns físics i imperibles, tenen una capacitat més elevada de ser comercialitzats que els de l’agricultura i sobretot que els dels serveis, la qual cosa disminueix la capacitat relativa que els darrers siguin exportats i pot afectar, per tant, la capacitat exportadora del país i, en conseqüència, de defensar-se de possibles xocs externs.

4. Per què una política industrial selectiva, sectorial, orientada a objectius?

Una primera raó és l’existència d’interdependències entre diferents activitats. Per exemple, les complementarietats en la demanda o, també, els guanys creixents associats a la dimensió en la indústria manufacturera. Així, cal que hi hagi una coordinació de les inversions entre activitats independents perquè els seus guanys dependran també de l’existència d’inversions complementàries. O tal com argumentava Albert Hirschman cal que la política industrial promogui indústries/sectors líders, amb fortes interdependències amb altres sectors, tant cap endavant (“forward linkages”) com cap endarrere (“backward linkages”) en la cadena de producció.

Cal que hi hagi una coordinació de les inversions entre activitats independents perquè els seus guanys dependran també de l’existència d’inversions complementàries.

També es poden trobar justificacions per una política industrial basada en les interdependències entre activitats que no són complementàries sinó que competeixen entre si, justament per evitar que es produeixin excessos de capacitat productiva en certs sectors o que una determinada empresa en perjudiqui una altra. En aquest sentit, països com el Japó o Corea del Sud, per exemple, han utilitzat polítiques de restriccions d’entrada i càrtels d’inversió aprovats pel govern. Aquestes polítiques poden també fer-se servir de forma “proteccionista” quan ens trobem en situacions de desinversió temporal en una empresa o de canvis estructurals en el sector industrial. Finalment, la política industrial es pot utilitzar, també, per a compensar una manca d’inversió (i, per tant, de manca de producció) en certes activitats a causa del fet que els proveïdors no aconsegueixen els beneficis esperats pels seus esforços. Podria ser el cas de la recerca bàsica o de la formació dels treballadors que requereixen un temps llarg per donar resultats.

Una segona raó és el temps i les característiques del procés d’acumulació de les capacitats productives, és a dir, de les habilitats personals i col·lectives dels treballadors, del seu coneixement del procés productiu i de l’experiència que hi ha incorporada en els agents físics i les organitzacions. Aquest és el cas, sens dubte, de les indústries naixents (noves) que necessiten un període de protecció (mitjançant tarifes d’entrada, subsidis als béns d’equip, la formació dels treballadors o la R+D, la regulació de les inversions financeres, regulacions de les inversions estrangeres, etcètera) de la competència provinent d’altres països. També és el cas de les polítiques de suport a les petites i mitjanes empreses, ja que l’acumulació de capacitats productives, que necessiten inputs indivisibles (maquinària, R+D, formació) amb elevats costos fixos, no sempre estan a l’abast d’aquest tipus d’empreses. D’aquí que el govern pugui proporcionar aquests inputs amb la seva política industrial, a través de R+D pública, formació en universitats i instituts públics o provisió de serveis a la producció.

D’altra banda, les capacitats productives tenen una naturalesa fonamentalment col·lectiva, és a dir, el seu desenvolupament i la seva aplicació són, en gran part, el resultat de processos interdependents de coneixement i de producció que afecten una varietat d’actors. Conseqüentment, una coordinació adequada i efectiva d’aquests actors, que tenen diferents capacitats productives, es converteix en essencial per a la competitivitat de qualsevol sistema d’innovació sectorial i pel bon funcionament de la manufactura moderna. Tot plegat, requereix, a més del manteniment d’una base manufacturera mínimament potent, l’existència de determinades “institucions intermèdies” com ara associacions industrials, sindicats, instituts de recerca i institucions de formació. Finalment, en el cas que hi hagi importacions directes de tecnologia cal establir les corresponents capacitats tecnològiques locals. En aquest cas, el govern, mitjançant la seva política industrial, -i tal com han fet països com el Japó, Corea, Finlàndia, Xina o Singapur- pot imposar condicions per a aquestes importacions directes de tecnologia per tal d’assegurar que no s’importin tecnologies obsoletes i perquè els costos de les llicències de les tecnologies més noves no siguin excessius.

Una tercera raó es basa en el reconeixement que hi ha discrepàncies en l’habilitat per a gestionar el risc i la incertesa entre els productors individuals (empreses o treballadors individuals) i la societat en el seu conjunt. Per això hi ha projectes molt ambiciosos, que tenen un risc molt elevat, que necessàriament han de rebre subsidis del govern, com s’ha demostrat, per exemple en el cas d’Airbus. També, en el cas d’economies relativament endarrerides que volen entrar en sectors amb tecnologies avançades, el risc i la incertesa són incalculables i, per tant, l’establiment d’empreses públiques, propietat de l’estat, pot ser l’única solució: el cas de la siderúrgica POSCO a Corea o del fabricant d’avions EMBRAER al Brasil en són exemples clars.

D’altra banda, els governs, a vegades, han de desplegar la seva política industrial per a reestructurar empreses o, fins i tot, sectors sencers amb problemes greus, i això suposa un grau de risc i incertesa que el sector privat no està disposat a (o no pot) assumir, com va ser el cas de la indústria naviliera al Japó als anys 1980 o de la indústria de l’automòbil als EUA a partir de 2008. Finalment, alguns governs han pres consciència que, en un món tan canviant com l’actual, els treballadors individuals estan exposats a elevats nivells de risc i incertesa, que difícilment poden solucionar de forma individual. Per això, aquests governs (per exemple els dels països escandinaus) han desenvolupat una societat/estat del benestar als seus països (amb importants assegurances d’atur, serveis per a la recerca de feina, subsidis per a nova formació, subvencions per a canviar el lloc on viure si es troba una altra feina, etcètera). Una política que no és típicament industrial però que ajuda al desenvolupament industrial tot promovent uns canvis estructurals més fàcils.

5. Quan funciona la política industrial?

Evidentment, la política industrial que s’ha descrit a vegades funciona i a vegades no, o pot fer-ho millor o pitjor. De què dependrà? En primer lloc, el funcionament de la política industrial dependrà, generalment, de les característiques estructurals de l’economia de cada país. Així, en una economia/societat on predominin els rendistes (els interessos dels grans propietaris agrícoles o dels grans grups financers o del que s’han anomenat empreses “extractives” -que s’aprofiten de les seves relacions privilegiades amb les administracions públiques-) hi serà molt difícil fer una bona política industrial perquè les polítiques que interessen a les classes/grups esmentades/esmentats no són, quasi mai, les que interessen a les empreses industrials i al sector manufacturer. D’altra banda, les relacions (diàleg continuat, bona i correcta informació) entre el govern i la classe industrial capitalista són molt importants perquè les polítiques industrials puguin ser correctes i rellevants. Tanmateix, és també molt important que el govern no estigui presoner d’interessos industrials privats, que en alguns casos són molt grans com és el cas, per exemple, de les grans empreses tecnològiques; és a dir, el govern ha de tenir les seves arrels en la societat però ha de mantenir el seu criteri i el seu poder perquè les seves intervencions puguin ser realment efectives.

D’altra banda, la naturalesa i les característiques de la ideologia predominant a cada país té molta importància. Si aquesta ideologia és massa rígida (poc pragmàtica) és molt probable que s’utilitzi una política industrial d’un tipus i en una quantitat inadequats. També, sense cap mena de dubte, les capacitats de les organitzacions (públiques i privades) que implementen la política industrial tenen la seva importància, la qual cosa requereix que aquestes organitzacions (i les persones que hi treballin) tinguin les habilitats/capacitats (“skills”) i experiències adequades. Una altra qüestió important són les interaccions (bones relacions de treball, mecanismes de planificació i d’organització per aconseguir una coordinació adequada) entre les organitzacions (públiques i privades) que implementen la política industrial. Finalment, és també molt important que la política industrial sigui realista – és a dir, els objectius a aconseguir han de ser corresponents/proporcionats a les capacitats dels productors, i també dels que implementen la política- i capaç d’adaptar-se a les circumstàncies canviants, molt especialment a les capacitats tecnològiques.

6.Hi ha hagut països -i s’han esmentat alguns d’ells- on, en algun moment en els darrers anys, no ha deixat d’estar present la política industrial activa, de caràcter vertical. Tanmateix, no es poden derivar d’aquestes experiències cap mena de recepta universal per a qualsevol país, ja que cada país té les seves pròpies condicions i tradicions polítiques i econòmiques, el que fa que la seva política industrial hagi de ser única i incomparable amb qualsevol altra. Això no vol dir que els països amb una política industrial amb més èxits són, segurament, els que han après de les seves debilitats i febleses i han aprofitat les seves fortaleses i oportunitats, tot aprofitant sempre que ha estat possible les experiències d’altres països. També a Catalunya (i a l’estat espanyol) hi ha hagut, en determinats moments del seu passat històric, polítiques industrials actives en un grau més o menys elevat.

Una cosa important perquè un país tingui una política industrial activa és l’existència d’una visió nacional global, convençuda que el declivi de la seva indústria manufacturera no és inevitable i que una política industrial activa nacional és necessària. Una segona condició és, sens dubte, l’existència d’un entorn institucional adequat i potent. En aquest sentit, són bàsiques unes institucions de govern integrades, amb coordinació i coherència, tant entre els diferents departaments com entre els distints àmbits territorials i, en molts països, tendeix a funcionar molt bé una agència de coordinació (el MITI al Japó, la EPB a Corea del Sud). Al mateix temps, és important que les institucions “intermèdies” (associacions empresarials, associacions sectorials, sindicats, consells de deliberació) que promouen la coordinació (comunicació i cooperació) entre el govern i el sector privat funcionin adequadament.

A partir de les experiències existents, sembla que es pot dir que per tenir una política industrial d’èxit cal l’existència de denses i consistents xarxes d’agències, públiques, privades i semipúbliques, tals com agències governamentals, grans empreses (privades i públiques), institucions financeres nacionals i regionals, aliances/clústers de petites i mitjanes empreses, associacions empresarials sectorials, sindicats, universitats, instituts de recerca i de transferència de tecnologia, etcètera. Sembla clar que els “comuns industrials” que aquestes xarxes estableixen i impulsen són vitals per promoure innovacions tecnològiques i millores de qualitat. En aquest sentit, a Catalunya, crec, va ser una llàstima en el seu moment la privatització d’una part majoritària d’unes eines de transferència de tecnologia tan importants com IDIADA o LGAI o que no s’hagi utilitzat més activament per a participar en el capital d’activitats estratègiques un instrument tan potent, almenys teòricament, com AVANÇSA (abans EPLICSA).

Així doncs, hi ha moltes actuacions de política industrial que no depenen, estrictament, de l’existència de recursos econòmics, sinó que hi hagi una visió compartida, coordinació entre activitats interdependents, creació de xarxes entre actores rellevants o de la promoció de cooperació entre agents potencialment competitius. Però, n’hi ha d’altres que per a poder fer-les necessiten l’existència de recursos econòmics, de fer inversions que, a vegades, són molt importants i que, també necessiten, la participació del sector públic o almenys de la seva col·laboració amb el sector privat. Des d’aquest punt de vista, l’existència de bancs de desenvolupament (públics o amb una important participació pública), nacionals o regionals, han estat molt importants en molts països. També a Catalunya, en aquest sentit, hi ha veus que han reclamat (i reclamen) l’existència d’una banca pública de desenvolupament que pugui complir amb aquesta funció, entre d’altres. També és important l’existència d’una regulació financera que asseguri un finançament adequat de les activitats productives i que no privilegií les activitats estrictament financeres, “extractives” o especulatives.

caldrà assegurar que la força de treball del país disposi de les habilitats/capacitats/destreses necessàries per a un desenvolupament de la base manufacturera i de les activitats industrials d’elevat valor afegit i salaris elevats.

Altres actuacions, per aconseguir una política industrial activa que tingui èxit, han de considerar uns forts compromisos en el desenvolupament tecnològic i de les innovacions. També, la maximització dels beneficis i la minimització dels costos de la presència de les grans empreses transnacionals, per exemple posant condicions per la transferència de tecnologia, restriccions als percentatges de control de les empreses nacionals, requeriments per a fer “joint-ventures, condicions per la contractació de treballadors locals, realització d’activitats de R+D en el país receptor, etcètera. És molt important, també, el suport a les petites i mitjanes empreses, mitjançant l’existència de denses i potents xarxes institucionals, com les que s’han descrit abans, com han fet algunes regions alemanyes o italianes, que, entre altres coses, assegurin també un finançament adequat per aquest tipus d’empreses. Finalment, caldrà assegurar que la força de treball del país disposi de les habilitats/capacitats/destreses necessàries per a un desenvolupament de la base manufacturera i de les activitats industrials d’elevat valor afegit i salaris elevats.


Nota final: Seria arrogant i presumptuós pretendre que les idees aquí exposades són originals. En tot cas, són les idees que comparteixo sobre la política industrial amb altres autors i organitzacions. De fet, han begut de moltes fonts que fa molt temps que es dediquen a la política industrial. Voldria assenyalar especialment els informes anuals i els “working papers” de la UNIDO/ONUDI (Organització de les Nacions Unides pel Desenvolupament Industrial) amb seu a Viena, així com els articles, llibres, capítols de llibres, “working papers” que han escrit en solitari o en col·laboració Ha-Joon Chang, de la Facultat d’Econòmiques de la Universitat de Cambridge i Antonio Andreoni, de la Universitat College de Londres (UCL) i de la SOAS de la Universitat de Londres.

Reader Interactions

Newsletter

Responsable: Associació Institut Teoria i Praxi. NIF G-67544767. C. Rocafort 242 bis, 2n de 08029-Barcelona. Email: info@sobiranies.cat. Finalitat: Tramitar peticions dels usuaris. Informar sobre el contingut de la pàgina. Comercialitzar béns i serveis. Legitimació: Propi consentiment de l’usuari. Destinataris: Associació Institut Teoria i Praxi i proveïdors legitimats externs necessaris pel desenvolupament de l’activitat. Drets: Accedir, Rectificar, suprimir i altres establerts a la política de privacitat. Contactant amb info@sobiranies.cat. Informació addicional: Aquí es pot accedir a la política de privacitat.