Compartir

Discrecionalitat tecnocràtica i hegemonia alemanya a la UE

Sergi Cutillas escriu sobre la política monetària i fiscal de la Unió Europea arran de la crisi de la Covid-19.

Economista
09/02/2022

Article publicat en col·laboració amb el diari Público.

Els principals arguments d’aquest article es desenvolupen de forma més exhaustiva a l’article “Estats nacionals, institucions transnacionals i hegemonia a la UE” de Lapavitsas i Cutillas, publicat a Evolutionary and Institutional Economics Review (2021), 31 de octubre de 2021.

La crisi de la pandèmia ha portat múltiples canvis a la política monetària i fiscal de la Unió Europea. Alguns d’aquests canvis han estat visibles en els últims anys tot i haver-se contingut, o, com a mínim, dissimulat en part, a causa de la resistència alemanya, país hegemònic de la UE. No obstant això, Alemanya ha hagut de cedir parcialment davant del shock actual, ja que aquest ha amenaçat la integritat de l’euro i, fins i tot, de la mateixa UE. La resposta va ser molt diferent a la de la crisi de l’eurozona. Les diferències es poden veure en termes de la política del banc central, la política fiscal dels estats membres, la política d’ajudes estatals i el programa conjunt d’intervenció fiscal Next Generation. En conjunt, assenyalen un canvi pragmàtic en el marc de les polítiques de la UE, al mateix temps que posen llum sobre les relacions entre països sobirans i organismes transnacionals.

No obstant això, l’actual crisi ha demostrat novament la naturalesa jeràrquica de la UE, especialment en la seva divisió entre el centre i la perifèria. Els estats membres de la UE van intentar inicialment fent front a la crisi a través de la seva força i recursos nacionals. Les seves accions van significar que de forma inevitable els creixents dèficits fiscals van incrementar el deute públic, fet que va dificultar l’accés dels estats més endeutats als mercats financers internacionals. Les taxes d’endeutament dels països perifèrics van augmentar ràpidament. Per aquesta raó, a finals de març del 2020, el BCE va adoptar el “Programa de Compres d’Emergència davant la Pandèmia” (PEPP) tot i haver-s’hi resistit inicialment. Aquest programa va adquirir ben aviat dimensions importants portant les taxes d’interès a nivells propers a zero. La laxa política monetària del BCE, que va molt més enllà dels seus estatuts, va confirmar els canvis dins el seu funcionament ja provocats per la crisi de l’eurozona de 2010-2012.

Així, la discrecionalitat tecnocràtica ha reemplaçat les normes d’elaboració de la política econòmica de l’eurozona. El BCE s’ha convertit en la institució econòmica preeminent de la UE. No hi ha proves que els canvis sobre el paper del BCE tinguin relació amb les negociacions intergovernamentals. Més aviat, Alemanya sembla haver accedit a les accions que emanaven del BCE com els ajustos pràctics a la flexibilització quantitativa. Durant la crisi de l’eurozona, va quedar clar que la posició hegemònica d’Alemanya depèn de la supervivència de l’euro que, a la vegada, depèn de que el BCE adquireixi poders discrecionals substancials sobre la política monetària.

La política fiscal també va haver d’adaptar-se a l’amenaça de la pandèmia, aixecat el rígid marc de l’austeritat que havia marcat la dècada de 2010. Es va donar marge als països perifèrics de la UE per impulsar la demanda interna, a través d’estabilitzadors automàtics i una intervenció fiscal activa. No obstant això, la preocupació per l’augment del deute públic va obligar els països perifèrics a lluitar per una resposta fiscal conjunta de la UE, amb el suport de França. L’amenaça subjacent a l’euro i fins i tot a la mateixa Unió, va portar a Alemanya, país hegemònic, a accedir a una resposta fiscal conjunta de la UE: la “Next Generation”. Tot i que el pla no és especialment ambiciós i no hi havia desemborsat ni un sol euro fins ben entrat el 2021, el seu simbolisme per a l’evolució de la UE és rellevant.

Next Generation UE proporcionarà 750.000 milions d’euros obtinguts per la Comissió a través de l’endeutament en els mercats financers oberts. El programa va eludir efectivament els Tractats, que són la llei primària de la UE, basant-se així en la redacció imprecisa de l’article 311 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea. Aquest article estableix que: “La Unió es dotarà dels mitjans necessaris per assolir els seus objectius i dur a terme les seves polítiques”, però continua immediatament: “Sense perjudici d’altres ingressos, el pressupost es finançarà íntegrament amb recursos propis”. Davant la crisi de la pandèmia, la discrecionalitat va triomfar sobre les normes, i la Comissió Europea va encarregar d’endeutar-se als mercats per finançar el programa.

El pla té com a objectiu dividir els fons en 360.000 milions de préstecs i 390.000 milions de subvencions dirigides sobretot als estats de la perifèria de la UE. Els fons estan disponibles per projectes empresarials, preferiblement associacions público-privades, presentats pels estats i amb la finalitat d’una transformació “verda”, “digitalitzada” i “inclusiva” de les seves economies. En efecte, el programa presenta un tipus de política industrial i representa un pas important de la UE en aquest camp. Segons la Comissió, els fons haurien de facilitar la recuperació i dirigir-se principalment a les petites i mitjanes empreses.

El component crucial del programa són les subvencions, que representen transferències fiscals als països perifèrics. La dimensió prevista de les transferències no és massa gran en comparació amb el PIB de la UE, que se situa en aproximadament 14 bilions d’euros després de la sortida de Gran Bretanya en 2020. De fet, el programa és decididament modest i la seva importància és, sobretot, política. És improbable que les subvencions fiscals que la perifèria sud de la UE rebrà durant tres anys superin el 2% del PIB anual en termes nets. Pel que fa als préstecs disponibles per als estats perifèrics, probablement serviran per estalviar una part dels interessos anuals corresponents al diferencial d’interessos entre el deute alemany i el perifèric durant diverses dècades, un fet que no és menyspreable, però que en cap cas suposa un impuls decisiu per a les seves economies.

Destaquen tres qüestions més. Primer, els objectius del programa fiscal no es basen en les necessitats de desenvolupament dels països perifèrics per determinar l’assignació sectorial dels fons. L’anàlisi tècnica que acompanya el programa deixa clar que els sectors que absorbiran la major part dels fons han estat triats, sobretot, pel potencial d’exportació que suposen per als països centrals, així com per donar suport a la presència de la UE en el mercat mundial. No hi ha evidència que l’estratègia industrial òptima per Espanya i Grècia després de la pandèmia i la dècada anterior de l’austeritat hagi d’incloure “ecologitzar” l’economia i promoure la “digitalització”. En segon lloc, tenint en compte l’opacitat i la falta de control democràtic sobre el programa, és discutible que els governs dels estats membres vagin a distribuir els fons a favor dels poderosos grups capitalistes nacionals. En tercer lloc, els països perifèrics que decideixin obtenir préstecs del programa faran bé de recordar la dura conducta de la UE com a prestadora de Grècia durant la dècada de 2010.

No obstant això, potser la qüestió més important sigui si les reformes fiscals es mantindran. A diferència de la política monetària, existeix una considerable incertesa associada a la trajectòria futura de la política fiscal. No està clar que el Pacte d’Estabilitat i Creixement sigui reinstaurat una vegada hagi passat l’impacte de la pandèmia, però Alemanya podria tornar a insistir en la rigidesa fiscal davant d’un augment del deute dels països perifèrics. De fet, el juny de 2021, la Comissió ja va deixar clar que, tot i donar flexibilitat pressupostària, la clàusula general de salvaguarda no suspèn els procediments del Pacte. Tampoc hi ha garantia que la despesa fiscal conjunta es converteixi en una pràctica habitual dins la UE. No obstant això, és probable que continuï la tendència cap a la discrecionalitat tecnocràtica fora de control de les institucions representatives estatals i l’allunyament respecte del seu funcionament amb normes que hem vist durant la pandèmia.

Reader Interactions

Newsletter

Responsable: Associació Institut Teoria i Praxi. NIF G-67544767. C. Rocafort 242 bis, 2n de 08029-Barcelona. Email: info@sobiranies.cat. Finalitat: Tramitar peticions dels usuaris. Informar sobre el contingut de la pàgina. Comercialitzar béns i serveis. Legitimació: Propi consentiment de l’usuari. Destinataris: Associació Institut Teoria i Praxi i proveïdors legitimats externs necessaris pel desenvolupament de l’activitat. Drets: Accedir, Rectificar, suprimir i altres establerts a la política de privacitat. Contactant amb info@sobiranies.cat. Informació addicional: Aquí es pot accedir a la política de privacitat.