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La necesidad de una política industrial orientada

De vez en cuando, se vuelve a hablar de la importancia de la industria y de la política industrial. Pasó después de la crisis de 2008 y está volviendo a pasar ahora.

19/09/2020

(Este artículo es el primero de una serie que, bajo el nombre Debate sobre la necesaria política industrial para Cataluña publicarán varios economistas entre las páginas de: Sobiranías y las de Catarsi Magazin)

Redacción: Sobiranies.cat

1. De vez en cuando, se vuelve a hablar de la industria

De vez en cuando, en Cataluña o en España o en la Unión Europea, se vuelve a hablar de la importancia y la necesidad de la industria manufacturera y, por tanto de la política industrial. Pasó después de la crisis de 2008 y está volviendo a pasar ahora con la crisis provocada por la pandemia que, en el caso de Cataluña, se ha focalizado mucho en el caso de Nissan y de sus empresas subcontratadas o proveedoras.

Hay países que han sido capaces de mantener su industria manufacturera: Alemania y Japón (…) algunos países escandinavos o del centro de Europa, algunas regiones italianas o Euzkadi.

Existe la creencia de que la industria manufacturera ha tendido a disminuir a nivel mundial mientras iba aumentando el sector servicios, tanto en términos de PIB como de población ocupada. Esto es cierto en algunos países de industrialización antigua, como el Reino Unido, Francia, EEUU, España o Cataluña, por ejemplo. En cambio, hay otros países que han sido capaces de mantener su industria manufacturera: Alemania y Japón tal vez son los casos más conocidos pero también ha sido el caso de algunos países escandinavos o del centro de Europa, algunas regiones italianas o Euzkadi. E incluso hay algunos países -los que llegaron más tarde a la industrialización, que han visto como su industria manufacturera tendía a aumentar, como por ejemplo China, Corea del Sur u otros países asiáticos.

Por otra parte, el proceso de desindustrialización (desmanufacturització) que se ha producido en ciertos países, y en el ámbito mundial, ha sido, en gran parte, un proceso de externalización de ciertas actividades (servicios) que antes se realizaban en el interior / en el marco de las empresas manufactureras y que ahora se hacen en su exterior: el transporte, la limpieza, el mantenimiento, la contabilidad, el marketing, etcétera. Son lo que se han llamado los servicios a la producción y / o los servicios a las empresas. De hecho, en un estudio que se hizo desde la Dirección General de Industria (entonces Secretaría de Industria y Empresa) en Cataluña en 2009, que luego se actualizó con una metodología un poco diferente en 2015, se puede ver cómo si se consideran conjuntamente la industria manufacturera y los servicios a la producción (lo que en ese momento se llamó «nueva industria») representaban en 2009 casi el 57% del VAB y casi el 53% de los ocupados totales, y el año 2015 , casi el 60% de la población ocupada total y casi el 70% del VAB total. Una parte muy importante, pues, del total de la actividad económica catalana.

Donde ha habido un declive de la manufactura, la explicación más tradicional ha sido que es una consecuencia «natural» de las fuerzas del mercado. Sin embargo, detrás hay las decisiones deliberadas de diferentes agentes económicos (empresas productivas, inversores financieros, sindicatos) y influenciándose las están los gobiernos que con sus políticas económicas, y particularmente su política industrial

En los países donde ha habido un declive de la manufactura, la explicación más tradicional ha sido que es una consecuencia «natural» de las fuerzas del mercado y, por tanto, no hay nada que se pueda hacer. Sin embargo, detrás de estas fuerzas supuestamente «naturales» del mercado están las decisiones deliberadas de diferentes agentes económicos (empresas productivas, inversores financieros, sindicatos) y influenciándose las están los gobiernos que con sus políticas económicas, y particularmente su política industrial, establecen los límites, el marco, en el que se mueven los mercados. Unos agentes económicos que, simultáneamente, también intentan influir en las decisiones y políticas de los gobiernos.

2. ¿Qué se entiende por política industrial?

Este es un tema muy controvertido y la prueba más evidente es que no hay una definición universalmente aceptada de que es la política industrial. Literalmente algunos consideran que todas aquellas actuaciones o medidas, es decir políticas, que afectan a la industria son política industrial. Consideran, pues, que la política de infraestructuras, la política educativa o la política fiscal, por ejemplo, formarían parte, también, de la política industrial.

Muchos de los que se dedican a la política industrial consideran, sin embargo, que esta debe ser «selectiva», «sectorial», orientada a la consecución de unos objetivos. Por lo tanto, la política industrial, según esta concepción, favorecerá deliberadamente ciertos sectores (o incluso empresas) frente a otros, independientemente de lo que prevean los mercados, normalmente (pero no únicamente) para mejorar la eficiencia y promover el aumento de la productividad, tanto de las empresas / sectores escogidas / escogidos como de la economía en su conjunto.

Cualquier elección política (incluso no elegir), también en política industrial, tiene efectos discriminatorios que favorecen a algunos y perjudican otros. Por lo tanto, seleccionar o orientarse a conseguir unos objetivos es inevitable.

Pero esta definición de la política industrial ha sido también controvertida porque hay quien cree que la política industrial no debe ser selectiva o sectorial (vertical se llama a la academia) sino de carácter general o funcional (horizontal en la academia ) enfocada en proporcionar los «bienes públicos» (educación, I + D, infraestructuras) que benefician a todas las empresas / sectores igualmente pero que no son proporcionados convenientemente por el mercado y, en ningún caso, no debe involucrarse en «seleccionar los ganadores»( «picking winners«).

El problema es que cualquier elección política (incluso no elegir), también en política industrial, tiene efectos discriminatorios que favorecen a algunos y perjudican otros. Por lo tanto, seleccionar o orientarse a conseguir unos objetivos es inevitable. En definitiva, de lo que se trata, teniendo en cuenta la imposibilidad de hacer una política no selectiva y orientada, es de conseguir la mejor manera posible de hacer la selección y la orientación a objetivos, las que evidentemente serán diferentes según los sectores y los países.

3. La política industrial, más allá del sector industrial

La política industrial no tiene por qué afectar sólo a la industria manufacturera sino que puede incluir también actuaciones que afecten a los servicios a la producción o, incluso, a la producción en el sector de la agricultura. Sin embargo, los que estamos interesados ​​en la política industrial selectiva / sectorial / orientada a objetivos damos mucha importancia a la necesidad de promover la industria manufacturera, por varias razones.

Primera, está ampliamente reconocido que, en las economías modernas, el sector manufacturero es la principal fuente de crecimiento de la productividad a partir de la tecnología. Y esto es así, básicamente, para que las manufacturas son mucho más receptivas a las actividades productivas que implican la mecanización o los procesos químicos que los servicios o la agricultura (muy condicionada por los fenómenos naturales).

Segunda, muchos economistas e historiadores económicos afirman que el sector manufacturero, especialmente los subsectores de bienes de capital, han sido tradicionalmente el «learning centro» del capitalismo en términos tecnológicos, porque gracias a su habilidad para producir insumos productivos (máquinas o productos químicos) ha sido muy importante en el crecimiento de la productividad en otros sectores.

Tercera, el sector manufacturero ha sido también el origen de las innovaciones en la organización de la producción en otros sectores, como por ejemplo en los restaurantes de comida rápida ( «fast food»), en las grandes cadenas de venta, en el transporte y la logística o, incluso, en el sector agrario, por ejemplo con el control por ordenador de la comida de los animales en las granjas.

El sector manufacturero ha sido la principal causa de la demanda en otras industrias o sectores (finanzas, transporte, ingenierías, diseño, consultoría, entre otros), la calidad y capacidad de exportación de los que, por cierto, difícilmente se pueden mantener sin la existencia de unas manufacturas potentes.

Cuarta, el sector manufacturero ha sido la principal causa de la demanda de actividades de elevada productividad en otras industrias o sectores, especialmente en algunos servicios a la producción (finanzas, transporte, ingenierías, diseño, consultoría, entre otros ), la calidad y capacidad de exportación de los que, por cierto, difícilmente pueden mantenerse sin la existencia de unas manufacturas potentes.

Quinta, el productos del sector manufacturero, que produce bienes físicos e imperecederos, tienen una capacidad más elevada de ser comercializados que los de la agricultura y sobre todo que los de los servicios, lo que disminuye la capacidad relativa que los últimos sean exportados y puede afectar, por tanto, la capacidad exportadora del país y, en consecuencia, de defenderse de posibles choques externos.

¿Para qué una política industrial selectiva, sectorial, orientada a objetivos?

Para que una política industrial selectiva, sectorial, orientada a objetivos? Una primera razón es la existencia de interdependencias entre diferentes actividades. Por ejemplo, las complementariedades en la demanda o, también, las ganancias crecientes asociados a la dimensión en la industria manufacturera. Así, es necesario que haya una coordinación de las inversiones entre actividades independientes para que sus ganancias dependerán también de la existencia de inversiones complementarias. O tal como argumentaba Albert Hirschman es necesario que la política industrial promueva industrias / sectores líderes, con fuertes interdependencias con otros sectores, tanto hacia delante ( «forward linkages») como hacia atrás ( «backward linkages») en la cadena de producción.

Es necesario que haya una coordinación de las inversiones entre actividades independientes para que sus ganancias dependerán también de la existencia de inversiones complementarias.

También se pueden encontrar justificaciones para una política industrial basada en las interdependencias entre actividades que no son complementarias sino que compiten entre sí, justamente para evitar que se produzcan excesos de capacidad productiva en ciertos sectores o que una determinada empresa en perjudique otra. En este sentido, países como Japón o Corea del Sur, por ejemplo, han utilizado políticas de restricciones de entrada y cárteles de inversión aprobados por el gobierno. Estas políticas pueden también utilizarse de forma «proteccionista» cuando nos encontramos en situaciones de desinversión temporal en una empresa o de cambios estructurales en el sector industrial. Finalmente, la política industrial se puede utilizar, también, para compensar una falta de inversión (y, por tanto, de falta de producción) en ciertas actividades debido al hecho de que los proveedores no consiguen los beneficios esperados por sus esfuerzos. Podría ser el caso de la investigación básica o de la formación de los trabajadores que requieren un tiempo largo para dar resultados.

Una segunda razón es el tiempo y las características del proceso de acumulación de las capacidades productivas, es decir, de las habilidades personales y colectivas de los trabajadores, de su conocimiento del proceso productivo y de la experiencia que hay incorporada en los agentes físicos y las organizaciones. Este es el caso, sin duda, de las industrias nacientes (nuevas) que necesitan un periodo de protección (mediante tarifas de entrada, subsidios a los bienes de equipo, la formación de los trabajadores o la I + D, la regulación de las inversiones financieras, regulaciones de las inversiones extranjeras, etcétera) de la competencia proveniente de otros países. También es el caso de las políticas de apoyo a las pequeñas y medianas empresas, ya que la acumulación de capacidades productivas, que necesitan insumos indivisibles (maquinaria, I + D, formación) con elevados costes fijos, no siempre están al alcance de este tipo de empresas. De ahí que el gobierno pueda proporcionar estos insumos con su política industrial, a través de I + D pública, formación en universidades e institutos públicos o provisión de servicios a la producción.

Por otra parte, las capacidades productivas tienen una naturaleza fundamentalmente colectiva, es decir, su desarrollo y su aplicación son, en gran parte, el resultado de procesos interdependientes de conocimiento y de producción que afectan a una variedad de actores . Consecuentemente, una coordinación adecuada y efectiva de estos actores, que tienen diferentes capacidades productivas, se convierte en esencial para la competitividad de cualquier sistema de innovación sectorial y por el buen funcionamiento de la manufactura moderna. Todo ello, requiere, además del mantenimiento de una base manufacturera mínimamente potente, la existencia de determinadas «instituciones intermedias» como asociaciones industriales, sindicatos, institutos de investigación e instituciones de formación. Finalmente, en el caso de que haya importaciones directas de tecnología hay que establecer las correspondientes capacidades tecnológicas locales. En este caso, el gobierno, mediante su política industrial, y tal como han hecho países como Japón, Corea, Finlandia, China o Singapur- puede imponer condiciones para estas importaciones directas de tecnología para asegurar que no se ‘importen tecnologías obsoletas y que los costes de las licencias de las tecnologías más nuevas no sean excesivos.

Una tercera razón se basa en el reconocimiento de que hay discrepancias en la habilidad para gestionar el riesgo y la incertidumbre entre los productores individuales (empresas o trabajadores individuales) y la sociedad en su conjunto. Por eso hay proyectos muy ambiciosos, que tienen un riesgo muy elevado, que necesariamente tienen que recibir subsidios del gobierno, como se ha demostrado, por ejemplo en el caso de Airbus. También, en el caso de economías relativamente atrasadas que quieren entrar en sectores con tecnologías avanzadas, el riesgo y la incertidumbre son incalculables y, por tanto, el establecimiento de empresas públicas, propiedad del estado, puede ser la única solución: el caso de la siderúrgica POSCO en Corea o del fabricante de aviones EMBRAER en Brasil son ejemplos claros.

Por otra parte, los gobiernos, a veces, tienen que desplegar su política industrial para reestructurar empresas o, incluso, sectores enteros con problemas graves, lo que supone un grado de riesgo e incertidumbre que el sector privado no está dispuesto a (o no puede) asumir, como fue el caso de la industria naviera en Japón en los años 1980 o de la industria del automóvil en EEUU a partir de 2008. Finalmente, algunos gobiernos han tomado conciencia de que, en un mundo tan cambiante como el actual, los trabajadores individuales están expuestos a elevados niveles de riesgo e incertidumbre, que difícilmente pueden solucionar de forma individual. Por ello, estos gobiernos (por ejemplo los de los países escandinavos) han desarrollado una sociedad / estado del bienestar en sus países (con importantes seguros de desempleo, servicios para la búsqueda de trabajo, subsidios para nueva formación, subvenciones para cambiar el lugar donde vivir si se encuentra otro trabajo, etcétera). Una política que no es típicamente industrial pero que ayuda al desarrollo industrial promoviendo unos cambios estructurales más fáciles.

5. Cuando funciona la política industrial?

Evidentemente, la política industrial que se ha descrito a veces funciona ya veces no, o puede hacerlo mejor o peor. De qué dependerá? En primer lugar, el funcionamiento de la política industrial dependerá, generalmente, de las características estructurales de la economía de cada país. Así, en una economía / sociedad donde predominen los rentistas (los intereses de los grandes propietarios agrícolas o de los grandes grupos financieros o del que se han llamado empresas «extractivas» -que se aprovechan de sus relaciones privilegiadas con las administraciones públicas-) será muy difícil hacer una buena política industrial para que las políticas que interesan a las clases / grupos mencionadas / mencionados no son, casi nunca, las que interesan a las empresas industriales y el sector manufacturero. Por otra parte, las relaciones (diálogo continuado, buena y correcta información) entre el gobierno y la clase industrial capitalista son muy importantes para que las políticas industriales puedan ser correctas y relevantes. Sin embargo, es también muy importante que el gobierno no esté prisionero de intereses industriales privados, que en algunos casos son muy grandes como es el caso, por ejemplo, de las grandes empresas tecnológicas; es decir, el gobierno debe tener sus raíces en la sociedad pero debe mantener su criterio y su poder para que sus intervenciones puedan ser realmente efectivas.

Por otra parte, la naturaleza y las características de la ideología predominante en cada país tiene mucha importancia. Si esta ideología es demasiado rígida (poco pragmática) es muy probable que se utilice una política industrial de un tipo y en una cantidad inadecuados. También, sin lugar a dudas, las capacidades de las organizaciones (públicas y privadas) que implementan la política industrial tienen su importancia, lo que requiere que estas organizaciones (y las personas que trabajen) tengan las habilidades / capacidades ( » skills «) y experiencias adecuadas. Otra cuestión importante son las interacciones (buenas relaciones de trabajo, mecanismos de planificación y de organización para lograr una coordinación adecuada) entre las organizaciones (públicas y privadas) que implementan la política industrial. Finalmente, es también muy importante que la política industrial sea realista – es decir, los objetivos a conseguir serán correspondientes / proporcionados a las capacidades de los productores, y también de los que implementan la política- y capaz de adaptarse a las circunstancias cambiantes, muy especialmente en las capacidades tecnológicas.

6. Ha habido países -y han mencionado algunos de ellos- donde, en algún momento en los últimos años, no ha dejado de estar presente la política industrial activa, de carácter vertical. Sin embargo, no se pueden derivar de estas experiencias ningún tipo de receta universal para cualquier país, ya que cada país tiene sus propias condiciones y tradiciones políticas y económicas, lo que hace que su política industrial deba ser única e incomparable con cualquier otra. Esto no quiere decir que los países con una política industrial con más éxitos son, seguramente, los que han aprendido de sus debilidades y debilidades y han aprovechado sus fortalezas y oportunidades, aprovechando siempre que ha sido posible las experiencias de otros países . También en Cataluña (y en España) ha habido, en determinados momentos de su pasado histórico, políticas industriales activas en un grado más o menos elevado.

Algo importante para que un país tenga una política industrial activa es la existencia de una visión nacional global, convencida de que el declive de su industria manufacturera no es inevitable y que una política industrial activa nacional es necesaria. Una segunda condición es, sin duda, la existencia de un entorno institucional adecuado y potente. En este sentido, son básicas unas instituciones de gobierno integradas, con coordinación y coherencia, tanto entre los diferentes departamentos como entre los distintos ámbitos territoriales y, en muchos países, tiende a funcionar muy bien una agencia de coordinación (el MITI en Japón, la EPB en Corea del Sur). Al mismo tiempo, es importante que las instituciones «intermedias» (asociaciones empresariales, asociaciones sectoriales, sindicatos, consejos de deliberación) que promueven la coordinación (comunicación y cooperación) entre el gobierno y el sector privado funcionen adecuadamente.

A partir de las experiencias existentes, parece que se puede decir que para tener una política industrial de éxito es necesaria la existencia de densas y consistentes redes de agencias, públicas, privadas y semipúblicas, tales como agencias gubernamentales, grandes empresas (privadas y públicas), instituciones financieras nacionales y regionales, alianzas / clusters de pequeñas y medianas empresas, asociaciones empresariales sectoriales, sindicatos, universidades, institutos de investigación y de transferencia de tecnología, etcétera. Parece claro que los «comunes industriales» que estas redes establecen e impulsan son vitales para promover innovaciones tecnológicas y mejoras de calidad. En este sentido, en Cataluña, creo, fue una lástima en su momento la privatización de una parte mayoritaria de unas herramientas de transferencia de tecnología tan importantes como IDIADA o LGAI o que no se haya utilizado más activamente para participar en el capital de actividades estratégicas un instrumento tan potente, al menos teóricamente, como AVANÇSA (antes EPLICSA).

Por otra parte, la naturaleza y las características de la ideología predominante en cada país tiene mucha importancia. Si esta ideología es demasiado rígida (poco pragmática) es muy probable que se utilice una política industrial de un tipo y en una cantidad inadecuados. También, sin lugar a dudas, las capacidades de las organizaciones (públicas y privadas) que implementan la política industrial tienen su importancia, lo que requiere que estas organizaciones (y las personas que trabajen) tengan las habilidades / capacidades ( » skills «) y experiencias adecuadas. Otra cuestión importante son las interacciones (buenas relaciones de trabajo, mecanismos de planificación y de organización para lograr una coordinación adecuada) entre las organizaciones (públicas y privadas) que implementan la política industrial. Finalmente, es también muy importante que la política industrial sea realista – es decir, los objetivos a conseguir serán correspondientes / proporcionados a las capacidades de los productores, y también de los que implementan la política- y capaz de adaptarse a las circunstancias cambiantes, muy especialmente en las capacidades tecnológicas.

Así pues, hay muchas actuaciones de política industrial que no dependen estrictamente de la existencia de recursos económicos, sino que haya una visión compartida, coordinación entre actividades interdependientes, creación de redes entre actores relevantes o de la promoción de cooperación entre agentes potencialmente competitivos. Pero, hay otros que para poder hacerlas necesitan la existencia de recursos económicos, de hacer inversiones que, a veces, son muy importantes y que, también necesitan, la participación del sector público o al menos de la su colaboración con el sector privado. Desde este punto de vista, la existencia de bancos de desarrollo (públicos o con una importante participación pública), nacionales o regionales, han sido muy importantes en muchos países. También en Cataluña, en este sentido, hay voces que han reclamado (y reclaman) la existencia de una banca pública de desarrollo que pueda cumplir con esta función, entre otros. También es importante la existencia de una regulación financiera que asegure una financiación adecuada de las actividades productivas y que no privilegiar las actividades estrictamente financieras, «extractivas» o especulativas.

se debe asegurar que la fuerza de trabajo del país disponga de las habilidades / capacidades / destrezas necesarias para un desarrollo de la base manufacturera y de las actividades industriales de elevado valor añadido y salarios elevados.

Otras actuaciones, para conseguir una política industrial activa que tenga éxito, deben considerarse unos fuertes compromisos en el desarrollo tecnológico y de las innovaciones. También, la maximización de los beneficios y la minimización de los costes de la presencia de las grandes empresas transnacionales, por ejemplo poniendo condiciones para la transferencia de tecnología, restricciones a los porcentajes de control de las empresas nacionales, requerimientos para hacer «joint-ventures, condiciones para la contratación de trabajadores locales, realización de actividades de I + D en el país receptor, etcétera. Es muy importante, también, el apoyo a las pequeñas y medianas empresas, mediante la existencia de densas y potentes redes institucionales, como las que se han descrito antes, como han hecho algunas regiones alemanas o italianas, que, entre otras cosas, aseguren también una financiación adecuada para este tipo de empresas. Finalmente, se debe asegurar que la fuerza de trabajo del país disponga de las habilidades / capacidades / destrezas necesarias para un desarrollo de la base manufacturera y de las actividades industriales de elevado valor añadido y salarios elevados.


Nota final: Sería arrogante y presuntuoso pretender que las ideas aquí expuestas son originales. En todo caso, son las ideas que comparto sobre la política industrial con otros autores y organizaciones. De hecho, han bebido de muchas fuentes que hace mucho tiempo que se dedican a la política industrial. Quisiera señalar especialmente los informes anuales y los «working papers» de la UNIDO / ONUDI (Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial) con sede en Viena, así como los artículos, libros, capítulos de libros, «working papers» que han escrito en solitario o en colaboración Ha-Joon Chang, de la Facultad de Económicas de la Universidad de Cambridge y Antonio Andreoni, de la Universidad College de Londres (UCL) y de la SOAS de la Universidad de Londres.

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