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Poder, Estado, policía y violencia

Hablar de reforma del modelo policial es una obviedad. Todo modelo, por definición, tiene que estar en permanente revisión.

19/03/2021

Vivimos tiempos de crispación social, y a la vez de incremento de protestas. La relación causa-efecto es evidente, y el fenómeno no es nuevo; ha pasado en tiempos precedentes y en crisis anteriores. Aparece en estas circunstancias un componente de violencia cuyas causas tienen que ser analizadas desde la complejidad y la contextualización. Es en este punto donde un fenómeno que puede aparecer como cíclico en las formas, adquiere circunstancias específicas y diferenciadas que es preciso examinar.

Recientemente, en varias manifestaciones en todo el mundo y por causas diversas, han emergido violencias tanto por parte de manifestantes como de policías, que han acabado con lesiones serias o incluso muertes: Hong Kong, Myanmar, Estados Unidos (Minneapolis, Portland, Rochester) Francia (Gillets Jaunes) entre otros lugares dan testimonio. Para limitar el enfoque, y si nos centramos en Europa durante los últimos meses, podemos recordar París, Barcelona, Den Bosch, Róterdam… Estos hechos, donde se han producido muertes y lesiones irreversibles debido al uso de materiales antidisturbios, han puesto en la agenda política y social la reforma del orden público; pero esto requiere un análisis complejo, del cual este escrito solo pretende ser una sencilla contribución.

Reforma del orden público.

Una reforma del orden público es, de hecho, relativamente sencilla. Se trata de revisar funciones, técnicas y protocolos, de establecer mecanismos de control y trazabilidad de las acciones policiales sobre el terreno, para tratar de evitar errores y en su caso sancionar posibles actuaciones irregulares por parte de los agentes intervinientes.

Se pueden reformular los criterios de selección de los miembros, revisar los programas y currículums formativos y estudiar si los recursos de que disponen los agentes de policía para cumplir las funciones que tienen atribuidas son los adecuados. De hecho, ciertos elementos clásicos del armamento antidisturbios, como las pelotas de goma o las balas de foam, han sido puestos en entredicho por el Consejo de Europa e incluso en algunos casos prohibidos por su potencial lesividad.

Si se quiere ir algo más allá, habrá que analizar si dentro de los grupos especiales de antidisturbios se ha desarrollado una subcultura policial inadecuada a los objetivos y finalidades de una unidad de este tipo, que está sujeto en sus intervenciones a los mismos principios que tienen que presidir el resto de actuaciones policiales, es decir: congruencia, oportunidad y proporcionalidad.

Pero limitarse a una revisión del orden público es una medida tan efectista como poco eficaz. Desde el momento en que hablamos de subcultura, recursos -humanos y materiales-, protocolos, funciones y técnicas, estamos interviniendo en el modelo policial, y la modificación de una parte acaba alterando, se quiera o no, el conjunto. Se acaba así haciendo necesaria una reestructuración más profunda y se convierte en inevitable tratar el tema desde una perspectiva más amplia, si no queremos caer en medidas gatopardistas donde al final muy poca cosa o nada cambia. Por otro lado, y justamente para poder valorar los principios orientadores de la actuación policial, se hace necesario analizar el entorno y el contexto en que se producen las intervenciones policiales, y el marco en que se desarrolla el modelo policial.

El modelo policial

Julio María Sanguinetti señala con acierto que hablar de modelo puede suponer un tópico, un lugar común que “da para todo uso, lo mismo un barrido que un fregado” (El País 8/5/2002 p.16). Si se quiere utilizar el término, no porque sea preciso ni científicamente válido, sino porque es comprensible, es preciso explicitar antes qué queremos decir, para evitar tópicos y lugares comunes. Si asumimos que un modelo, en el sentido que estamos hablando, puede ser el planteamiento, análisis y desarrollo de un conjunto de elementos, procesos, valores, estructuras, funciones…, que dan forma a una determinada organización o sistema, entonces podemos pensar en un modelo policial a partir de un esquema en forma de triángulo, donde sus vértices sean la cultura policial, las funciones policiales y la organización policial (que incluye de manera muy destacada la formación).

Limitarse a una revisión del orden público es una medida tan efectista como poco eficaz

Un modelo tiene que estar en permanente revisión, para adaptarlo a su entorno social. Dicho de otra forma, hablar de reforma del modelo policial es una obviedad, una especie de pleonasmo. Todo modelo, por definición, tiene que estar en permanente revisión porque es algo vivo y ligado a un sistema social más amplio. Un modelo cerrado está destinado a envejecer, a la entropía, a la muerte. En este sentido, es insuficiente y reduccionista concluir que hace falta una reforma del modelo policial porque hace falta una reforma del orden público dentro de este modelo. De hecho, hace falta una reforma del modelo policial porque es parte de su naturaleza si entendemos la policía como un sistema activo (autopoiético y autorreferencial) con capacidad y agenda propias y no, o no solo, como un elemento instrumental, un aparato de Estado.

Para reformar el modelo policial, hay que intervenir sobre los tres vértices del triángulo. Probablemente el más lento y difícil de modificar sea la cultura policial, elemento constituido por un conjunto de valores que se han formado en el seno de cada cuerpo, con los años y a partir de sus propias experiencias e interacciones y de la relación de las corporaciones policiales entre ellas, con la sociedad y el poder. Las vicisitudes de estas relaciones y una necesidad de cohesión grupal, no específica de la policía sino más bien común a muchas profesiones, llevan a generar unas dinámicas que tienden a autoprotegerse y crearse un relato y una mitología propias; acaban por blindar una determinada visión de la profesión basada en un corporativismo de tipo gremial, una deontología autogenerada que no siempre tiene por qué coincidir con el concepto de profesión policial que reclama o necesita la sociedad en que se desarrolla. Estos aspectos negativos del corporativismo se mezclan no obstante con valores que hay que considerar como positivos y profesionalmente necesarios como pueden ser la lealtad y la confianza entre compañeros o compañeras, el respeto propio de cuerpos jerarquizados, la dedicación en el trabajo, la vocación de servicio, o las reivindicaciones laborales o de transparencia interna.

Esta mezcla de elementos, los unos profesionalmente positivos y los otros gremialmente negativos, hacen que una actuación directa sobre la cultura policial sea muy difícil de hacer y encuentre fuertes resistencias al cambio. Más fácil es trabajar los otros vértices del triángulo: las funciones y la organización. Si se hace de manera tranquila, decidida, clara, transparente, coproducida con los propios cuerpos policiales y el entorno social y político en que se desarrollan, unas intervenciones de este tipo pueden permitir una modificación relativamente rápida y dinámica del modelo policial, dado que los cambios en las funciones y la organización acaban a medio plazo modificando de motu proprio la cultura policial. El objetivo de esto tendría que ser, como veremos más adelante, una transformación de la profesión policial, del todo necesaria para adecuarla a las nuevas realidades sociales en que estamos viviendo.

A pesar de los loables esfuerzos de algunos profesionales de la policía que trataron de hacer bien su trabajo, el modelo policial de la transición mantenía, junto con los otros poderes fácticos, un papel tutelar y guardián del Estado

Centrándonos en el modelo policial español actual, podemos afirmar que es un modelo fallido, pero no inexistente. Nacido con la reinstauración de la democracia y en el marco de la Constitución española de 1978, el modelo está viciado desde sus raíces. La llamada transición acabó en aquello que Engels (1888 p.2), hablando de la Revolución de 1848, denominó “un gobierno constitucional en la forma, pero viejo en el espíritu”1. La carencia de fuerza/poder suficiente por parte de los partidos democráticos y antifranquistas cortó la opción de una reforma profunda del régimen franquista, especialmente en cuanto al llamado estado profundo (también conocido entonces como “poderes fácticos”). Este estado profundo, del que formaron –y forman- parte entre otras el ejército, la judicatura, la policía y parte del funcionariado, especialmente en sus cargos directivos o superiores, se transfirió, casi intacto, a la nueva democracia, actuando en determinados momentos con espíritu quintacolumnista e hipotecando seriamente los gobiernos del Estado y evitando los necesarios cambios y sucesivas adaptaciones a modelos democráticos avanzados2. Es en este contexto que se forjó el fallido modelo policial, lastrado por las resistencias al cambio de una buena parte de los cuerpos de seguridad y del ejército (hay que recordar que las policías estatales estaban militarizadas y las locales subordinadas a un papel de auxiliares, mientras que las policías autonómicas eran prácticamente incipientes o inexistentes, con un papel residual en la Constitución).

En pocas palabras, a pesar de los loables esfuerzos de algunos profesionales de la policía que trataron de hacer bien su trabajo, el modelo policial de la transición mantenía, junto con los otros poderes fácticos, un papel tutelar y guardián del Estado (que no forzosamente leal con sus gobiernos sucesivos) y bastante alejado de su supuesta función de garantía del interés público mediante la protección de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad ciudadana, proclamado en el artículo 104 de la Constitución.

La situación actual, a pesar de presentar cierta apariencia de normalidad, es heredera de estas deficiencias iniciales, cosa que se traduce en un conjunto de problemas y de disfunciones como por ejemplo superposiciones de policías y/o lagunas; falta de coordinación y de traspaso de información; carencia de incorporación de la mujer a la policía (que tiene como consecuencia una evidente masculinización e incluso un machismo corporativo); un concepto autoritario del poder y de la jerarquía; un uso impreciso de la violencia; un régimen de ascensos, sanciones, honores y recompensas sesgado; importantes lagunas formativas; retraso en la incorporación de nuevas tecnologías… Valga esta enumeración a guisa de muestra de la que podría ser una larga lista.

Es por eso que se puede afirmar a la vez que existe un modelo policial español, pero que es fallido y que arrastra importantes disfunciones3. Por tanto, resulta patente la necesidad urgente de su reforma. Pero esto no se puede hacer de manera precipitada, y menos aún como consecuencia de deficiencias en materia de orden público, que a pesar de existir no agotan ni mucho menos las razones por una reforma en profundidad del modelo. Ciertamente se pueden intentar parches, pero los vicios se mantendrán, agravados con el paso del tiempo y transferidos a nuevas promociones policiales. Es importante tener muy presente, además, que si la reforma de un modelo policial no se acompaña de la reforma del modelo de seguridad y del de justicia correspondientes, nunca se tendrá la necesaria visión integral que permita incardinar adecuadamente el/los modelo/s mencionado/s a la sociedad que constituye su marco de actuación y desarrollo.

Los conflictos globales y asimétricos (terrorismo, crimen organizado a gran escala, movimientos antiglobalización) han dado argumentos y justificaciones para volver a difuminar la frontera entre enemigo interior y exterior

En cuanto al modelo policial catalán, justo es decir que también es reflejo de los déficits de la transición española, que se patentizan tanto en las Policías Locales, que sufren importantes carencias y una evolución desigual, como en los Mossos d’Esquadra, policía que por sus orígenes recientes, democráticos y diferenciados, entró como un actor nuevo en la escena policial, política y social. Su desarrollo presentó, desde el inicio, conflictos políticos con el estado español, sus gobiernos, y con otras instancias, como la judicatura (que, por ejemplo, durante bastante tiempo fue reticente a su reconocimiento como policía judicial). Esto, además de problemas institucionales de construcción, de desarrollo y de situaciones de encuentros/desencuentros entre los cuerpos policiales del Estado español, el autonómico, las policías locales, y también con partes significativas de la sociedad catalana y de sus gobiernos. En gran medida, lo que se ha mencionado respecto del modelo español es aplicable al catalán, como lo es a otros modelos con signos de obsolescencia de muchos de los países de la UE.

Seguridad, poder y violencia

Si una reforma urgente y parcial del modelo de orden público es insuficiente y hay que hacerla en el marco más extenso de una adecuación del modelo policial a la realidad circundante, también podemos afirmar que los estándares de las actuales sociedades democráticas, en cuanto al reconocimiento y respeto de los derechos humanos y de las libertades, tendrían que comportar unas exigencias, aspiraciones y expectativas que obligaran a repensar el modelo de seguridad en que hay que insertar el modelo policial.

Los modelos de seguridad contemporáneos se basan todavía fuertemente en la visión de seguridad de los estados-nación de matriz westfaliana, que interpretan la seguridad, en primer término, como seguridad del Estado. Las transformaciones de las últimas décadas han debilitado este planteamiento, y han evolucionado hacia una visión de la seguridad como seguridad humana, donde el eje central se posiciona en el concepto de desarrollo humano y donde la persona se sitúa como destinatario primordial de una seguridad ahora vinculada a los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos. A pesar de que esto no está exento de problemas, la orientación parece bastante clara (Recasens 2014).

Por otro lado, la llamada globalización y su desarrollo económico, político, social y cultural y las redes que de ello se derivan han puesto en crisis un determinado tipo (también podríamos decir modelo) de Estado, cuya reformulación no le permite mantener intactos sus aparatos como hasta ahora. La presión global y su estructura reticular y de redes generan unas formas de poder/violencia/criminalidad/ conflictos, externas al Estado, que lo desestructuran y lo confrontan a conflictos asimétricos para los que no tiene respuesta ni política ni jurídica y para los que, por defecto, busca chivos expiatorios. Reaparecen así discursos de demonización del otro, la figura del enemigo, del derecho penal del enemigo (Jakobs 2003) del populismo punitivo o de leyes extrapenales de seguridad pública. Poco a poco se van filtrando un lenguaje y un imaginario bélicos en la seguridad pública (incluso en la gestión de la pandemia del covid-19). Los conflictos globales y asimétricos (terrorismo, crimen organizado a gran escala, movimientos antiglobalización) han dado argumentos y justificaciones para volver a difuminar la frontera entre enemigo interior y exterior (en aquella dicotomía que pretendía diferenciar entre enemigo y delincuente, entre guerra y derecho penal) y fragilizan todavía más los espacios y los actores locales, cuya crispación aumenta en todas las esferas y en todos los sectores.

Como señala Bauman (2005), los problemas globales se concretan en los espacios locales y especialmente en las ciudades. Aparece entonces un problema imposible de resolver, es decir, encontrar soluciones locales a contradicciones globales. Entre estos extremos globales-locales, el Estado está resultando es demasiado pequeño para asumir la complejidad global, y demasiado grande para poder resolver adecuadamente los problemas locales; y en este contexto, la seguridad no constituye una excepción. Emerge así un problema que tiene que ver con el poder, y que está íntimamente ligado a la violencia y en especial, a su naturaleza; y sobre esto hay distintas variantes (Wiewiorka 1998).

La violencia instrumental, como elemento determinante en un conflicto, supone una racionalidad, la voluntad de emplearla como instrumento. Es el concepto de violencia política empleada en los 60 y 70 como motor de cambio político. En este sentido, la violencia es un medio para obtener unos fines en política. Es, en términos weberianos, un instrumento de dominación política, heredado de un Estado monopolizador de la violencia legítima que mantiene la dominación y el poder en un territorio determinado, pero también es un instrumento para quitarle el poder al Estado, para acceder a él. Esta violencia, instrumento de los conflictos, herramienta de poder, estatal (conservadora de derecho) y anti estatal (fundadora de derecho) (Benjamin 1991), es de confrontación, admite relatos alternativos, genera un conflicto con el poder y por tanto admite mediación, discusión, negociación.

La crisis actual de este Estado fuerte altera las reglas, se deslegitima el poder y con él la fuerza y la visión de quién tiene derecho a la violencia. Una crisis patológica del sistema, crisis social, económica, política, incluso últimamente, sanitaria, que produce una desestructuración social, política, cultural, una crisis de los actores y de su integración/cohesión que no parece dejar alternativa. Al no haber alternativa (ni por lo tanto relato) por parte del sistema ni de los actores que se oponen a él, solo permanece un sustrato de frustración recíproca. Dependiendo del nivel de crisis y de su agudeza, el fenómeno será más o menos grave. El problema básico radica entonces en la disfunción entre sistema y actores, y su deriva en violencia. La violencia se vuelve simbiótica, parasitaria, se engancha a todo tipo de protesta, y la mediación se convierte en  casi imposible.

A la violencia de contestación se confronta una respuesta institucional que, dada la falta de gestión del conflicto, ya solo puede ser represiva, “autoderrotante” (Arendt, 2012, p. 75). Las instituciones solo envían a la policía, que también tiene sensación de frustración porque su presencia no resuelve una situación de por sí ya irresoluble, por el hecho que estamos frente a una violencia que no es reflejo de conflicto, sino de ausencia de política, de un vacío entre actores y sistema. Esta violencia no proviene del conflicto, al contrario, es el resultado de la falta de conflicto, o si se quiere de un conflicto desestructurado, sin reglas, sin diálogo, donde la violencia es un elemento más de exclusión/autoexclusión. La contestación no es fundadora, no pretende forzar un cambio en el que no se cree, ni se confía, ni dispone de un relato que lo sustente.

De poco servirá todo el trabajo con las fuerzas de seguridad si se mantiene la ineficiencia de las políticas de seguridad

Un tercer nivel es el derivado de una autonomización de la violencia, que deviene fin en sí misma. La contestación se vuelve lúdica y destructiva/autodestructiva, frente a lo que interpreta como violencia institucional, económica, excluyente. Es excluyente y lúdica a la vez. No cabe ninguna mediación. El aspecto lúdico se percibe por el hecho de que parece que la intervención policial sea parte de la fiesta y genere un punto de simetría donde pueden aparecer los errores y las crispaciones.

Es importante señalar que no se trata de una categorización excluyente. En un mismo acto de protesta, en una misma manifestación, todas las categorías pueden convivir en mayor o menor medida, a menudo en momentos diferentes. En este sentido, los acontecimientos y los episodios vividos en Cataluña durante los últimos años suponen una especie de “tormenta perfecta”, porque podemos encontrar todos los elementos4. Es por eso que no empezaremos a entender ciertas situaciones hasta que no entendamos que no estamos ante “violencia”, sino ante diversas violencias, que hay que tratar por separado, y diseñar políticas públicas diversificadas, en lugar de responder solo con la herramienta más insatisfactoria: el orden público.

Apostar por el presente mirando al futuro

Hay que incardinar un modelo policial dentro de un modelo más amplio de seguridad y de las correspondientes políticas de seguridad. En este modelo, las policías ya no son el actor único, ni tan solo el actor principal. Se configuran como un actor muy importante, pero en concurrencia/cooperación con otros actores. Esta seguridad se tiene que basar en un concepto de seguridad humana, que todavía hay que ir acotando y hacer evolucionar hacia propuestas y políticas efectivas. Estas políticas solo se pueden llevar a cabo en un modelo de coproducción real y efectiva entre instituciones y ciudadanía. Esto se tiene que hacer asumiendo un concepto transversal de seguridad que incorpore urbanismo, limpieza, iluminación, ruidos y otros elementos que faciliten en general el uso compartido y pacífico de los espacios públicos y otros elementos contextuales que eviten el sentimiento de inseguridad e incrementen la calidad de vida. Para lograr estos objetivos, es necesario tener propuestas concretas.

Hacen falta organizaciones policiales más horizontales, para enfocar el modelo policial hacia una nueva cultura de la seguridad basada en la cooperación intercorporativa e interinstitucional, sobre los cimientos de la lealtad y la transversalidad. De este modo se puede conseguir la necesaria generación de confianza en las fuerzas de seguridad y su adecuación a mecanismos de control, de formación y de gestión y autonomía, que aseguren la sintonía con la sociedad y sus realidades.

Se hace patente la necesidad de una nueva profesión policial, basada en un modelo preventivo, que prime la proximidad, el conocimiento del territorio y el desarrollo armónico del espacio público y de sus usos, y cuya composición refleje la diversidad social y de género. Por eso es fundamental redefinir el rol y la profesión de las policías, primando la prevención y aspectos como la transparencia, la comunicación y la devolución a la ciudadanía.

Hay que tener en cuenta aspectos organizativos y económicos, elaborar planes directores de policia, acompañar cada propuesta con análisis de costes económicos y de oportunidad, evaluar y optimizar recursos, desburocratizar la policía para destinar el máximo de efectivos a las tareas operativas, analizar los dimensionamientos, tener en cuenta las repercusiones laborales de las acciones emprendidas, disponer de un modelo formativo claro, definido e implantado, etc.

En síntesis, un debate serio sobre la adecuación del modelo policial a su realidad (cuando por circunstancias de mala gestión no se ha hecho de manera progresiva y constante) no puede centrarse en episodios de violencia ni en causas graves pero circunstanciales como crisis económicas o pandemias. La glocalización, la transformación de la forma Estado y de los espacios locales/infra-estatales, los cambios en los parámetros y la manera de entender la seguridad, así como los cambios en los umbrales de tolerancia social frente a ciertas problemáticas, a determinados hechos o situaciones, son las verdaderas claves que parecen requerir no solo cambios en el orden público o revisiones en profundidad del modelo policial, sino también una transformación profunda del rol y la profesión de la policía en sociedades como la catalana o la española, vinculándola a una clara asunción de las políticas de seguridad por parte de las autoridades políticas. De poco servirá todo el trabajo con las fuerzas de seguridad si se mantiene la ineficiencia de las políticas de seguridad, paralizadas entre una derecha inmovilista y una izquierda desentendida.


Notes

[1] A propósito de la revolución burguesa de 1848, Engels expone como el crecimiento del proletariado, que se veía como una amenaza, lanzó a la burguesía “en los brazos de la reacción monárquica, burocrática, semifeudal y militar” (ib.id.) y eso llevo a unos gobiernos reaccionarios marcados por el viejo régimen.

[2] En este punto, parece acertada la observación de Martín Pallín (2020, p. 226) que siguiendo a Gaber, Sebastiaan y Echevarria, Ignacio, sostiene que lo que considera legado franquista (él lo aplica a la justicia) es un conjunto de “carencias históricas que arrancan del rechazo de las ideas liberales de la Revolución Francesa” que han conformado una sociedad “con resabios autoritarios” y por tanto “A nadie le puede extrañar que la judicatura española sea el reflejo de nuestra sociedad, que vive perennemente mediatizada por su escasa fe en los valores democráticos y atemorizada por los posibles desastres que pueda acarrear la elección mayoritaria de un Gobierno que promueva y exija el cumplimiento íntegro de los principios y valores propios de un Estado social y democrático de derecho”.

[3] La necesidad de reforma del modelo policial a nivel estatal se hizo bien patente en la comisión parlamentaria no permanente “Para el estudio del modelo policial del s. XXI”, creada al efecto, que al fin y al cabo no fue más que un conjunto de comparecencias de expertos y poca cosa mas, sin resultados tangibles apreciables a dia de hui (véase Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, XII Legislatura 2018).

[4] El Estado profundo, ante la inoperancia o fallida de la fina capa política que lo cubre, se ha visto obligado a aflorar, a mostrar descarnadamente lo que procura mantener cuidadosamente oculto: su poder.

Bibliografía

Arendt, H. (2012): Sobre la violencia. Alianza ed., Madrid 4a reimpresion (ed original inglesa 1969).

Bauman, Z. (2005): Fiducia e paüra nella città. Bruno Mondadori, Milano.

Benjamin, W. (1991): Para una crítica de la violència y otros ensayos. Taurus, Madrid p.23-45. (publicación original alemana 1921).

Engels, F. (1888): El papel de la violencia en la historia. https://fundacionfedericoengels.net/images/PDF/El%20papel%20de%20la%20violencia%20en%20la%20historia.pdf consultada 07-03-2021.

Jakobs, G. y Cancio Meliá, M (2003): Derecho penal del enemigo (Madrid, Thompson Civitas).

Martin Pallín, J.A. (2020): El gobierno de las togas. Los libros de la catarata, Madrid.

Recasens, A. (2014): “La seguridad y sus límites: claves para la construcción de un producto” Revista de direito e segurança Janeiro-junho 2014, Ano II num. 3, pp.7-36.

Wieviorka, M. (1998), “Le nouveau paradigme de la violence” Cultures & Conflits, vol. 29-30, no. 1-2, 1998 (Parties 1, 2 et 3).

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